EL CATASTRO Y LAS PLUSVALÍAS URBANAS

PALABRAS CLAVE: CATASTRO Y PLUSVALÍAS URBANAS Introducción La frase que afirma: “el Catastro Territorial debe estar al servicio del Planeamiento” no es nueva y a pesar de todo lo que se ha escrito y dicho sobre su relación y sobre los “deberes y derechos” de cada uno, aún es posible hacer análisis mas detallados y trascender la visión unidireccional que históricamente veía al catastro como “al servicio de”. En América Latina en particular los cambios demográficos y económicos condicionan la expansión horizontal y vertical de los centros urbanos. Grandes proyectos desarrollados para sectores sociales de ingresos medios conviven con las exclusivas "urbanizaciones enrejadas"  de los grupos de altos ingresos y con los asentamientos informales que carecen de equipamientos y de servicios urbanos. La tendencia de expansión hacia las áreas periféricas sobrevaloriza los “suelos lejanos” y al mismo tiempo crea problemas de infraestructura. Paralelamente, la reducción de la actividad residencial en áreas centrales que ya cuentan con equipamientos y servicios básicos abre espacios con suelo urbano subutilizado que sufre devaluación. Esa enigmática relación que hay entre el control de la expansión territorial y el apoyo a la densificación urbana está en el corazón de la discusión que académicos y formuladores de políticas en América Latina destaca la importancia del tema de la regulación del uso del suelo. El Planeamiento Urbano puede ser considerado de forma simplificada como un conjunto de acciones/intervenciones que impactan diferentes aspectos y zonas de una ciudad, las cuales pueden tener dimensiones (escalas) muy variadas. Esta variedad de escalas de intervenciones exige el manejo simultaneo de multidatos los cuales, al contrario de lo que normalmente se afirma, existen, aunque muchas veces dispersos, desconectados y sin estándares que permitan relacionarlos. Independientemente del tipo de intervención, lo cierto es que ellas “hacen crecer” a la ciudad y el Catastro Territorial debería acompañar y registrar las alteraciones. En esa turbulencia urbana los sistemas de información territorial en general no atienden a las expectativas de administradores, técnicos y la sociedad, razón por la cual cambios estructurales se tornan necesarios. En años recientes la visión del Catastro como un sistema de información multifuncional ha comenzado a evolucionar y el establecimiento de nuevos paradigmas derivó en avances significativos en la sistematización, calidad y cantidad de datos territoriales. No obstante, ciertos datos que se refieren específicamente al suelo urbano continuan presentando carencias, lo cual demuestra que algunos problemas remanecen, mientras otros nuevos surgen. Los contrastes y diferentes niveles de desarrollo de los “nuevos” Catastros se deben, por un lado, a la mala interpretación del concepto de Catastro Multifinalitario, y por otro, a la incipiencia del proceso de cambio que acaba de comenzar. Existe una noción frecuente según la cual, para implementar un Catastro Multifinalitario es necesario ampliar las bases de datos de los Catastros Territoriales que contemplan los aspectos físicos, económicos y jurídicos, incluyendo los datos sociales, ambientales y de redes de servicios lo cual, definitivamente, no es escencial. Algunos administradores, inclusive, consideran que la adquisición de Sistemas de Información Geográfica -SIG- y/o la implementación de sitios en Internet (e-Catastros) son suficientes para estructurar un Catastro Multifinalitario y si bien estos pasos son importantes, tampoco son imprescindibles. La implementación de un Catastro Multifinalitario se basa principalmente en un cambio de paradigma que contempla la consolidación de nuevas relaciones entre los sectores público y privado, sin la necesidad imperiosa de nuevos ni mayores recursos financieros ni tecnológicos, puesto que los que están disponibles en las instituciones aliadas (normalmente escasos) pasan a ser compartidos de la misma forma que los datos y las informaciones. En este artículo se analiza con mayor detalle uno de los “nuevos” paradigmas que debería ser atendido por los Catastros para la estructuración de un sistema de información territorial más completo y al servicio del financiamiento urbano, aquel que le atribuye las funciones de identificar, cuantificar e inclusive prever los impactos de las intervenciones y de las decisiones del planeamiento en el valor del suelo urbano, dándole mayor protagonismo en el financiamiento urbano. Conceptos básicos relativos a plusvalías No es necesario ser urbanista para comprender que no existe un único “tipo” de intervención que pueda ser desarrollada en las ciudades: algunas son solventadas con fondos públicos, otras dependen de capitales privados; algunas afectan a una única parcela, otras contemplan varias de ellas; algunas causan impactos mínimos en el medio ambiente, otras son de tal envergadura que requieren de acciones compensatorias. Las diferencias apuntadas radican escencialmente en las escalas de las intervenciones. Este término va mas allá de lo físico y contempla todas las cuestiones administrativas e interrelaciones que conllevan a efectos socioeconómicos y políticos, puesto que en los grandes proyectos urbanos el tamaño, la dimensión temporal y el suelo llevan a considerar el papel del Estado y de la inversión pública. En ese contexto, el Catastro Territorial debería estar preparado para dar respuestas a intervenciones de cualquier escala. Antes del inicio de una intervención tendría que tornar disponibles los datos que se le requieran y después de la implementación, capturar nuevos datos y actualizar sus registros alfanuméricos y cartográficos en función de las modificaciones que la intervención haya introducido en la ciudad. La actualización de los catastros físico y jurídico es relativamente simple, pero desde el punto de vista económico las alteraciones que se producen son mas sutilies y difíciles de visualizar pues normalmente van mas allá de la(s) parcela(s) intervenidas. El valor del suelo de las parcelas circundantes también se altera (normalmente en sentido positivo) creándose un incremento de valor o plusvalía que el Catastro tiene que medir y registrar. Desconsiderar estos procesos de valorización distorciona las bases de datos catastrales y condiciona el desarrollo de políticas de suelo urbana apropiadas. A seguir se expone el concepto de plusvalía urbana, describiendo los hechos que la generan y algunos procesos de recuperación de esos incrementos de valor por parte de la comunidad. Estos tres temas son abordados con extrema objetividad, dándose más énfasis a la relación que ellos tienen con el Catastro. Plusvalía urbana Plusvalía urbana es el incremento de valor que el suelo experimenta a lo largo del proceso de urbanización. La expresión “plusvalía”, según esta definición, alude específicamente a aumentos de la renta económica del terreno y no a la valorización de la edificación. Esas plusvalías resultan en general de acciones ajenas al propietario y más notablemente derivan de la actuación pública, sea a través de inversiones en infraestructura o de decisiones de regulación del uso del suelo urbano. La valorización del suelo presenta una serie de rasgos específicos, entre los cuales pueden destacarse puntualmente los siguientes: beneficia no solo a la(s) parcelas donde se realice una intervención urbana, sino a las parcelas circundantes, aunque de manera diferenciada dependiendo de su localización en relación a las fuentes de valorización (ver ítem 2.2), deriva principalmente de los esfuerzos de la comunidad y en menor escala de los que producen los capitales individuales/privados en las parcelas y sin la implementación de una política de recuperación por parte del sector público, estos  incrementos de valor derivados de acciones colectivas son apropiados en forma privada por los dueños de las parcelas. Hechos generadores de plusvalías En términos generales son tres los principales hechos que generan valorización del suelo urbano: inversiones en obras públicas de infraestructura, inversiones realizadas por actores privados y decisiones regulatorias sobre su uso. Inversiones públicas en obras de infraestructura urbana. Las inversiones en infraestructura realizadas por el Estado (o empresas concesionarias de servicios públicos) derivan en mejoras en la accesibilidad a las parcelas e incrementan la disponibilidad de equipamientos, causando un impacto positivo en el valor del suelo. Estas intervenciones provienen de decisiones de los grupos de planeamiento, se establecen en áreas públicas (no dentro de las áreas privadas) y consisten básicamente en soportes físicos como: infraestructura vial y pavimentos; redes de agua, luz y desagües; equipamientos de salud, educación y cultura, espacios verdes, infraestructuras de trasporte, entre otros. Los lotes particulares usufructúan de estas mejoras y se valorizan sin que los propietarios de las parcelas hayan realizado ningún esfuerzo. Además, esta valorización es tanto mayor cuanto más accesible y mejor equipada sea la zona. El alcance espacial de la valorización que producen estas infraestructuras depende en gran medida de la envergadura de las inversiones (por ejemplo, una red de subterráneos valoriza muchas mas parcelas que una plaza). Inversiones de particulares. Estas inversiones, sumadas a las inversiones y regulaciones estatales, redundan en mejoras en la calidad ambiental y en el estatus del vecindario. Deben considerarse como fuentes generadoras de plusvalías todos los procesos de renovación urbana que promueven alzas en los valores del suelo de las áreas donde se llevan a cabo, entre las cuales pueden citarse: los procesos de gentrification (revitalización urbana); las iniciativas de mejoramiento de barrios precarios que realizan los propios vecinos y organizaciones comunitarias a través de la autoconstrucción; la producción de nuevos barrios privados o countries en las periferias urbanas; los grandes proyectos urbanos desarrollados en zonas estratégicas sobre predios de una extensión considerable; entre otros. En estos casos las inversiones masivas que allí se realizan tienen impactos tan significativos en los factores externos (cambios en el vecindario y en la ciudad) que afectan al valor del suelo. Las decisiones regulatorias del Estado sobre el uso del suelo redundan esencialmente en mejoras de la productividad de las inversiones privadas y públicas que se pueden realizar en las parcelas, aumentando consecuente el valor del suelo. Entre los principales cambios que causan valorización del suelo pueden destacarse: el establecimiento o modificación de la zonificación de usos del suelo a lo largo de la ciudad (residencial, comercial, industrial, etc.); la permisión de usos más rentables o desalojo de usos no deseables como por ejemplo la eliminación de industrias de las áreas residenciales; la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, ya sea elevando el índice de ocupación, el índice de construcción en altura o ambos; la creación de suelo urbano mediante la atribución administrativa específica que le confiere al mismo el hecho de estar dentro del llamado “perímetro urbano”; el establecimiento de un régimen de usos en determinadas parcelas y distritos de la ciudad (los usos comerciales que se cotizan más que los estrictamente residenciales, particularmente en zonas céntricas donde la demanda por aquellos es alta), la prohibición de determinados usos que recae en valores diferenciales del suelo (la prohibición de usos industriales, depósitos, talleres mecánicos u otros que pueden ocasionar contaminación o crear barreras urbanísticas); la decisión administrativa que habilita el uso urbano del suelo a través de la incorporación de parcelas rurales a la planta urbana por expansión del perímetro, la autorización de la subdivisión de suelo; entre otros. Recuperación de plusvalías Por “recuperación de plusvalías” se entiende la movilización de parte (o, en el límite, de la totalidad) de aquellos incrementos del valor del suelo derivados de los esfuerzos de la comunidad para convertirlos en recaudación pública por la vía fiscal a través de impuestos, tasas, contribuciones u otras formas, o más directamente en mejoramientos in loco en beneficio de los ocupantes o de la comunidad en general. Existen varias estrategias y procesos técnico-administrativos para la recuperación de plusvalías, cada uno de ellos con sus particularidades, las cuales no son descriptas en el presente texto por no ser su principal objetivo. El Catastro y las Plusvalías Urbanas Los temas involucrados con las plusvalías urbanas son muy apropiados para discutir y “descubrir” el verdadero rol del Catastro en el financiamiento urbano. La definición de plusvalía urbana, los hechos que las generan y los diferentes procesos de recuperación son bastante bien conocidos por urbanistas, abogados y economistas. No obstante, algunos profesionales ligados principalmente a las áreas tecnológicas del Catastro Urbano aún no comprenden con claridad la relación que esos conceptos y procesos tienen con su trabajo cotidiano. Desde la perspectiva del Catastro Territorial (tradicional), la dinámica de las ciudades impuesta por el planeamiento no le causa impacto inmediato pues las consecuencias de una nueva política de uso de suelo urbano solo se sienten en el futuro, después de su lenta absorción por parte de la sociedad. Bajo ese punto de vista, la extensión de una red servicios, por ejemplo, que no cambia ni la forma ni las dimensiones ni el propietario de la parcela, tampoco impacta de forma significativa su valor. Aparentemente el único impacto que causaría en las bases de datos catastrales sería la necesidad de incorporar un nuevo servicio a la parcela, lo cual derivaría en un incremento “insignificante” del impuesto predial, razón por la cual se podría esperar hasta la próxima actualización para registrarl. Esa percepción es muy común en el imaginario de administradores y técnicos involucrados en los Catastros Urbanos y no se verifica en la práctica puesto que desde el momento en que se produce el anuncio de la ejecución futura de una obra de extensión de redes de infraestructura ya se percibe el impacto positivo en el valor del suelo que será servido y por lo tanto más atractivo para el mercado. Es decir, aún antes de que se comience a excavar o a colocar los tubos, la valorización está actuando por cuenta de las expectativas de que ocurra y no hay proceso de actualización que consiga identificar esas variaciones, mucho menos con el tipo de catastro tabulado que caracteriza a grande parte de los países. Con particular énfasis en América Latina, es muy común encontrar artículos en las leyes de catastro que, bajo la justificativa de garantizar legalmente que la actualización efectivamente se realice, imponen su ejecución a cada 5 años. En un análisis superficial este argumento puede ser aceptable pero no ha dado los resultados esperados en el financiamiento urbano básicamente por dos motivos: por un lado, la ley no siempre se cumple y los plazos se vencen sin que la actualización se concrete, ni siquiera parcialmente; y por otro, genera cuestionamientos fuertes al establecimiento de períodos fijos como por ejemplo: ¿por qué 5 años y no otro valor?, ¿por qué el mismo período para todas las ciudades de una determinada jurisdicción, es que todas ellas crecen con igual intensidad?, ¿es que el número de asentamientos informales permanece estático?, ¿es que las redes de servicios no se expanden gradualmente impactando de esa forma a los valores del suelo?, ¿es que el mercado inmobiliario tiene la misma pujanza en todas las ciudades y barrios?... Las respuestas a estas preguntas evidencian que la imposición de períodos no es eficiente para el mantenimiento de las bases alfanuméricas del catastro económico y nuevas alternativas tienen que encontrarse. En la búsqueda constante de nuevos procedimientos un paso importante es que el Catastro cambie sus paradigmas y amplíe su mirada a la ciudad, contemplando no solamente datos “de tiempos en tiempos” sino de forma constante, adelantándose inclusive a los impactos que las decisiones de planeamiento tendrían en el valor del suelo. Abrir la posibilidad de materializar estas “nuevas” ideas exige la comprensión clara de las diferencias entre los Catastros de Uso Actual y el de Uso Potencial. Catastro de Uso Actual y Catastro de Uso Potencial El Catastro de Uso Actual es el catastro ortodoxo, aquel que se estructura de acuerdo con el conocidísimo modelo geométrico-jurídico-económico. Las bases de datos que lo componen normalmente registran las características de uso del suelo en el momento en que se realizó el último levantamiento catastral, razón por la cual no pueden ser consideradas como estrictamente “actuales”. Aún en los casos en que son periódicamente actualizados, los Catastros de Uso Actual normalmente no acompañan la realidad de “la otra ciudad”, aquella que se configura y reconfigura a través de las decisiones del planeamiento y del mercado inmobiliario. Paralelamente, el Catastro de Uso Potencial registra informaciones referentes al uso definido por el planeamiento. En las áreas urbanas, el uso potencial es definido por los urbanistas junto a los profesionales que complementan sus conocimientos y, en las jurisdicciones donde existe participación popular, junto a la sociedad. Básicamente contempla las áreas destinadas a usos habitacional, comercial, industrial, esparcimiento, entre otros, registrados en el Plan Director de la ciudad. Estudios comparados entre los datos de los Catastros de Uso Actual con el Catastro de Uso Potencial permiten identificar “áreas de conflicto” así como áreas no aprovechadas en su máximo potencial, pero también las diferencias de valor del suelo entre uno y otro. En relación al valor, en términos muy generales se podría decir que la diferencia entre el registrado en el Catastro de Uso Actual y el que consta en el Catastro de Uso Potencial es la plusvalía derivada de alguno de los hechos generadores descriptos en el ítem 2.2, y su conocimiento es esencial para poner en práctica el proceso de recuperación de ese incremento de valor en beneficio de la sociedad. Este último párrafo destaca la importancia que los estudios econométricos y geoestadísticos tienen para la determinación previa de los valores derivados de intervenciones urbanas, la cual permite estimar anticipadamente los montos y definir estrategias de recaudación del impuesto predial a lo largo del tiempo, además de identificar el plusvalor que debe ser recuperado. Previendo y cuantificando valorizaciones Uno de los roles menos explorados por los Catastros Urbanos (por lo menos en el ámbito latinoamericano) probablemente sea el de utilizar sus datos para realizar simulaciones que permitan prever comportamientos de los valores del suelo a partir de la implementación de ciertas intervenciones urbanas. La posibilidad de determinar cuales parcelas están involucradas y en cuanto se alteraría el valor del suelo en cada una de ellas es fundamental para el desarrollo de una política urbana coherente con la realidad. Estas determinaciones dependen básica y simplemente de la combinación de datos provenientes de diferentes fuentes y de la aplicación de modelos preestablecidos. Las simulaciones son impracticables si no se cuenta con los datos provenientes del Catastro Territorial (que aporta la base cartográfica y las características físicas, jurídicas y económicas de cada parcela) y con los datos registrados en los denominados Catastros Sectoriales. Estos registros sistematizados, también denominados Catastros Temáticos, son creados y administrados por diferentes sectores de la administración pública y/o empresas privadas para fines específicos y normalmente se encuentran dispersos y desconectados. El Cuadro 1 muestra una clasificación no definitiva de Catastros Sectoriales, algunos de los cuales se relacionan, aunque con diferentes intensidades, con los procesos que producen plusvalías. Cuadro 1 – Catastros Sectoriales La integración de las bases de datos de todos estos catastros permite conformar el  Catastro Multifinalitario y si bien los SIG son las herramientas mas apropiadas para su administración no son imprescindibles puesto que la principal barrera no es tecnológica sino recurrentemente política. Una vez que se superan las diferencias técnicas y administrativas y la integración se concretiza, es posible efectuar análisis espaciales y simulaciones de escenarios futuros presentados en forma de mapas temáticos. Estos documentos son extremamente didácticos y elocuentes en la representación de “lo que está pasando y lo que se viene”, y su uso está arrojando excelentes resultados en los procesos de discusión sobre temas relacionados con el planeamiento, la recuperación de plusvalías y la redistribución de los recursos captados en diferentes sectores de la ciudad. Es una forma democrática de colocar a disposición de la sociedad información crucial y de contribuir con la puesta en marcha de los procesos de recuperación de plusvalías y de ajuste de la política tributaria, los cuales mueven con gran ímpetu a las actividades desarrolladas por el Programa para América Latina y el Caribe del Lincoln Institute of Land Policy. Programa para América Latina y el Caribe del Lincoln Institute of Land Policy El Instituto Lincoln de Políticas de Suelo es una organización educacional sin fines de lucro establecida en 1974, cuya misión es estudiar y enseñar temas relacionados con políticas de suelo e impuestos territoriales. El Instituto se propone a integrar teoría y práctica para contribuir a definir mejores políticas de suelo y compartir conocimientos sobre las fuerzas multidisciplinarias que influyen en las políticas públicas. El enfoque sobre el suelo se deriva del objetivo central del Instituto: abordar las conexiones entre la política de suelo y el progreso social y económico identificadas y analizadas por el economista político y autor Henry George. El Instituto busca mejorar los procesos decisorios a través de educación, investigación y proyectos de demostración, divulgando información a través de publicaciones, su sitio web y otros medios. Sus programas reúnen a académicos, profesionales, funcionarios públicos y otros ciudadanos interesados, en un ambiente colegial de aprendizaje. El Instituto no adopta puntos de vista determinados, sino que sirve como facilitador del análisis y la discusión de estos temas, para marcar una diferencia hoy y ayudar a los futuros tomadores de decisiones sobre las políticas públicas del mañana. El trabajo del Instituto está organizado en cuatro departamentos: Valuación e Impuestos, Planificación y Forma Urbana, Desarrollo Económico y Comunitario, y Estudios Internacionales; este último está integrado por el Programa para América Latina y el Caribe y el Programa sobre China. El Programa para América Latina y el Caribe fue creado en 1993 y desde entonces desarrolla una diversidad de actividades orientadas tanto hacia académicos como otros profesionales, incluyendo a legisladores y oficiales ejecutores de políticas, así como también técnicos de alto nivel. Todos estos esfuerzos son apoyados por redes de profesionales expertos de la región, quienes ayudan al Instituto en identificar socios, convocar audiencias, recomendar estrategias, investigar temas críticos, y desarrollar materiales pedagógicos relevantes que completen nuestro programa de estudios base. El Instituto cuenta con una serie de programas educacionales que consideran cursos, charlas, mesas de discusión, grupos de trabajo o seminarios. En el Programa para América Latina, los cursos de desarrollo profesional sobre los temas centrales se ofrecen preferentemente en la sede de Cambridge y las demás actividades se desarrollan en América Latina, en donde se cuenta con la colaboración estrecha de diversos organismos e instituciones. También financia estudios e investigaciones, material pedagógico y becas de maestría y doctorado. El programa incluye cinco temas básicos: Recuperación de Plusvalías, Tributación Inmobiliaria, Proyectos de (Re)Desarrollo Urbano a Gran Escala, Informalidad y Mercados de Suelo Urbano. El trabajo del Instituto sobre la recuperación de plusvalías urbanas se enfoca en las condiciones técnicas y gerenciales necesarias para la implementación de instrumentos a través de los cuales los incrementos de valor del suelo puedan ser movilizados directa o indirectamente, mediante impuestos, tasas, exenciones y otros instrumentos de regulación, para promover el desarrollo urbano y beneficiar a la comunidad en el largo plazo. Últimamente se le ha dado atención especial a proyectos innovadores por medio de los cuales se puede financiar directamente el suelo para los pobres urbanos, usando los incrementos de la recuperación de plusvalías que se generan en su propio proceso de desarrollo. Conclusiones La visión del Catastro Multifinalitario aquí presentada está aún incipiente en América Latina. La multifinalidad se consigue con la integración institucional, pero para que ella salga del discurso y se materialice en la práctica hay una serie de medidas que deben ser tomadas, entre las cuales pueden ser mencionadas: la formalización de convenios de cooperación, la definición de un criterio único de nomenclatura catastral (o por lo menos definir un criterio que permita, relacionar los diferentes códigos o identificadores ya existente para las mismas parcelas) y la elaboración de una base cartográfica única en una escala que sea útil para todos los aliados. En ese contexto, no es el Catastro Territorial tradicional que contempla los aspectos Físicos, Jurídicos y Económicos de cada inmueble quien debe “responsabilizarse por todo”, él es un nudo más de la red que debe ser establecida para la implementación del sistema de información multifinalitario. Aún en relación a la redefinición de los paradigmas del Catastro, se concluye que es imperiosa la necesidad de disminuir la distancia entre los Catastros de Uso Actual y Potencial. La visión estrecha que asume que el Catastro de Uso Actual tiene los datos verdaderos y suficientes para definir la política de suelo urbano y que cierra los ojos a la real dinámica del mercado inmobiliario es la más difundida y ciertamente ha influenciado en gran medida a la legislación catastral aún vigente en muchos países con las conocidas consecuencias. Continuar estructurando Catastros tabulados, basados en planillas con numerosos campos y bases de datos complejas dificulta (y en la práctica hasta torna inviable) el anhelado mantenimiento de los datos y no contribuye de manera efectiva al financiamiento urbano. Es hora de repensar, reconsiderar, negociar y actuar para el establecimiento de catastros con mayor protagonismo en el financiamiento urbano que lleva a la mejoría del nivel de vida de la población