VALOR CATASTRAL: PROBLEMA O SOLUCIÓN

PALABRAS CLAVE: CATASTRO Y VALORACIÓN INTRODUCCIÓN La más subjetiva de las características catastrales: el valor catastral asignado al inmueble es, ha sido y probablemente será, la principal fuente de discusión en los procesos de implantación y actualización catastral. El motivo no es otro que el hecho de que el valor catastral, o en su defecto la renta, se emplea en la estimación de la base imponible del impuesto territorial que grava el inmueble. A grandes rasgos la Valoración Catastral de bienes inmuebles posee las siguientes características: Es una valoración administrativa que, salvo excepciones, está gestionada por una administración pública. Es una valoración tributaria que persigue objetivos de igualdad de trato de los administrados y garantiza la proporcionalidad en la aplicación de los tributos con los que tiene relación. Es una valoración legal que está regulada por normativa propia aprobada al efecto. Es una valoración que sigue un procedimiento reglado y comprenden diferentes fases hasta la determinación del valor catastral. Es una valoración masiva que debe asignar, de forma automática, valores a todos y cada uno de los inmuebles identificados. Características que la hacen diferente de otras valoraciones: no llega al nivel de detalle que se exige en una tasación, pero tampoco comparte la generalidad de las valoraciones masivas. El técnico catastral identifica el bien y procede a su valoración empleando información propia del inmueble, del mercado y con la vista puesta en que el valor que se le asigne formará parte de sus características catastrales durante los años que se indiquen en la correspondiente normativa, estando su titular obligado a abonar una deuda tributaria proporcional a ese valor estimado (o, en su caso, la renta). Completar la base de datos catastral asignando un valor al inmueble, identificado física y jurídicamente, es una de las actividades más complejas. Y el motivo que justifica esta aseveración es la carga subjetiva que tiene todo proceso de valoración, que no puede eliminarse por muy reglado administrativamente que se encuentre. Con el fin de ofrecer una visión de conjunto de las características catastrales es interesante destacar las siguientes consideraciones: Conocer la superficie de una parcela rústica o de un piso puede ser laborioso, costoso o requerir mucho tiempo, una vez se haya establecido el soporte gráfico que se considere oportuno pero, al final, se localiza el inmueble, se delimita y se cuantifican sus dimensiones. Identificar al titular podrá llevar años e infinidad de litigios entre los que consideran que tienen algún derecho sobre el bien; sin embargo, la administración o los tribunales acaban por reconocerlo y avalar sus pretensiones. Determinar la cantidad a pagar, en concepto de impuesto territorial, entre otros, se realiza a través de una decisión político-administrativa en la que quien tiene competencias aprueba el porcentaje sobre la base imponible que se considere. Tendrá diferentes interpretaciones pero si la decisión cumple con los requisitos legales vigentes y está adoptada por quien tenga asumidas esas competencias no podrá ser impugnada. Actividades, todas ellas, que encuentran una justificación inmediata en materia tributaria (Tabla 1): El hecho imponible del impuesto territorial está ahí, se localiza y se mide, y si no se está de acuerdo se realizan tantas mediciones como se consideren oportunas; pero el resultado es una cifra objetiva y no discutible. El sujeto pasivo del impuesto territorial podrá ser un particular, una comunidad de bienes o cualquier otra figura legalmente establecida. Podrá existir discusión sobre la titularidad del inmueble o la prioridad del derecho esgrimido; pero al final, jurídica o administrativamente, se identificará una persona, física o jurídica, como titular catastral y, en su caso, propietario, que será el responsable de soportar la carga impositiva estimada. El anterior podrá estar de acuerdo o no con la deuda tributaria que se le asigne -probablemente la estimará excesiva- pero salvo que el procedimiento tributario no haya sido el correcto la cantidad deberá ser abonada o la institución recaudatoria procederá de acuerdo con las competencias que tenga conferidas por la legislación tributaria vigente. En cambio, la asignación del valor catastral al inmueble, que será la referencia inmediata para estimar la base imponible del impuesto, no es objetiva en su totalidad pues a lo largo del procedimiento reglado siempre existen aspectos en los que se requiere la opinión (el juicio) de un técnico competente: la calidad de la edificación o de la parcela agraria, entre otros y a modo de ejemplo. CARACTERÍSTICAS RESULTADO APLICACIÓN TRIBUTARIA Física - Civil Identificación del inmueble Hecho imponible Jurídica Identificación del titular Sujeto Pasivo Económica Cuantificación del valor o renta Base Imponible Tributaria Estimación de la cantidad a pagar Deuda Tributaria De acuerdo con lo anterior queda claramente expuesto que el verdadero “Talón de Aquiles” de los catastros es la asignación del valor catastral al inmueble. Por muy preciso y riguroso que se sea en el desarrollo del proceso siempre se requerirá la participación (el juicio) del técnico sobre una-s de las variables explicativas que conforman el valor del inmueble. Y como tal ésta será, o podrá ser, la vía por la que se canalizarán las reclamaciones administrativas que intenten defenestrar el proyecto; no porque el valor sea alto o bajo en relación con la referencia elegida (valor de mercado, hipotecario, declarado,...), sino porque sirve para estimar la base imponible del tributo. En aquellos países en los que la fiscalidad inmobiliaria no es el objetivo prioritario del Catastro (Emiratos Árabes, Cuba,...) los problemas derivados de la asignación de un valor a los inmuebles son de mucha menor trascendencia. Desde un punto de vista práctico hay tres premisas -administrativamente aceptables- para disminuir las dificultades que conlleva la asignación de un valor catastral al inmueble y reducir el riesgo de fracaso del proyecto en su conjunto: Formación rigurosa de los técnicos catastrales encargados de estimar y asignar el valor o la renta. Establecimiento de una normativa técnica precisa que regule concienzudamente las valoraciones catastrales y que sea comprensible por el administrado. Captura de las variables explicativas del valor en un proceso independiente de la mera implantación catastral: localización, medición y búsqueda del titular. Actividades que deben imbricarse en un marco administrativo dinámico, fiable y automatizado, inmerso en un proceso global de calidad. SITUACIONES DETECTADAS Conforme se ha indicado estimar el valor de un inmueble es la fase más complicada y discutible de todo el proceso catastral por lo que no es de extrañar que en cada país, incluso en cada proyecto, se haya elegido un modelo específico que intente solventar el problema; porque para muchos es eso: un problema. Problema que, en ocasiones, se ha resuelto asignando un valor catastral muy bajo, en comparación con la referencia elegida (valor de mercado generalmente), con objeto de tener alternativas sencillas para resolver los recursos que se dirigiesen al órgano catastral responsable. Esta forma de proceder, o cualquier otra que no se sustente en las premisas recogidas unos renglones más arriba, es la causa de la siguiente situación: El valor catastral asignado al inmueble sólo sirve para estimar la base imponible del correspondiente impuesto territorial. Ninguna administración, empresa o particular lo empleará en sus trabajos, con lo que no demandará esa información y tampoco se preocupará de favorecer su actualización La posible falta de rigurosidad en la asignación del valor origina el incumplimiento de los objetivos catastrales y ampara la desigualdad en la distribución de la carga fiscal. No deja de recaudarse lo que se haya estimado pues si la base imponible del impuesto es baja basta con incrementar el tipo de gravamen para que la cuota total sea la prevista [1]: Cuota  =  Base imponible  x  Tipo de gravamen [1] El resultado es que se recauda la cantidad fijada pero el ciudadano-contribuyente tiene escasas garantías sobre si su deuda tributaria se estimó correctamente (en relación con la de su vecino); no cuenta con las herramientas legales y técnicas suficientes para impugnar el valor asignado, y se dispone de un dato válido –exclusivamente- para un único fin. En consecuencia: ¿para qué molestarse en actualizarlo?; lo que implica que en pocos años su calidad será aún peor pues los valores evolucionan de forma distinta en función del uso del inmueble y de su localización. La situación descrita se detecta en distintos catastros y con diferente intensidad, pero no debe desmoralizar al equipo director ni ser el motivo para renunciar al proyecto catastral en su conjunto. En aquellos países que cuentan actualmente con modernos sistemas catastrales -que podrían servir de referencia- hasta sólo hace unas pocas décadas el valor catastral era la “cenicienta” de las características catastrales y su estimación y conservación no eran motivo de orgullo. Todos los antiguos miembros de la Unión Europea disponen de un sistema de valoración masiva con fines catastrales, que tiene como referencia el valor de mercado (en la mayoría de los casos), aunque no confluyen en un método único ni en un proceso universal. La adscripción del Catastro a distintas administraciones, la diversidad de modelos, las diferentes aplicaciones, el proceso de coordinación con el registro de la propiedad, la estimación de la base imponible y el sistema fiscal son algunos de los motivos que justifican su diversidad. En cambio, la componente informática si es homogénea y casi todos disponen de sistemas de información territoriales que gestionan sus respectivas bases de datos catastrales. El motivo de la heterogeneidad comentada es que estos catastros se han conformado durante décadas, incluso siglos, y se han ido acomodando a la situación administrativa de cada país. La irrupción de la informática, en cambio, ha sido contemporánea en todos ellos y, por lo tanto, si podría hablarse de un cierto grado de similitud. Esta situación debería servir de referencia en otras zonas del Globo e intentar no imitar la dispersidad de modelos sino tender a uno de referencia que favorezca la integración interestatal pues la información, al igual que la sociedad, hace años que está globalizada. Hay otra realidad que influye negativamente en los procesos de valoración catastral; especialmente en materia de coordinación de valores y garantías de los contribuyentes. En numerosos países iberoamericanos se están articulando procesos de descentralización administrativa y una de las competencias que se delegan es la elaboración y conservación del catastro; principalmente motivada por: la mala calidad del existente y las pocas aplicaciones que puede soportar, la falta de recursos económicos, técnicos y, lo que es peor, de interés, para elaborar un catastro fiable, el hecho de que al transferir los tributos inmobiliarios, como parte de los sistemas de financiación autonómica, provincial, cantonal o municipal, se considera que deben también cederse las competencias catastrales a estas administraciones, en resumidas cuentas: “quitarse el problema catastral de encima” esgrimiendo que se ceden competencias de la Administración Central y recursos económicos para que cubran esas nuevas atribuciones. Cuando los responsables administrativos y políticos de las municipalidades o las provincias reciben la documentación gráfica y literal, generalmente incompleta e inexacta, caen en la cuentan de que lo que les han enviado sirve para poco y que sus funcionarios locales, no especializados en estas materias, no son capaces de, en muchos casos, ni de archivarlos correctamente; por lo que difícilmente se les puede pedir que gestionen adecuadamente el catastro y el impuesto territorial que lleva asociado. Poco tiempo después, bien por su propia iniciativa o bien a través de reuniones supramunicipales, conocerán las ventajas –a veces sólo de “oídas”- que ofrece este inventario detallado y los recursos económicos que puede generar, con lo que deciden ponerse “manos a la obra” y adoptan o adaptan la normativa catastral estatal (antigua o nueva), confiriéndose atribuciones, en el caso de que no las tengan, para implantar un catastro en el ámbito territorial sobre el que tienen responsabilidades. El proceso de trabajo comienza cuando el equipo de gobierno encarga a una empresa de ingeniería o informática -entre cuyas especialidades figura “también” catastro-, o al arquitecto municipal, que tiene otras muchas obligaciones y, probablemente, muy poca experiencia catastral, el diseño de un proyecto “ad hoc” que satisfaga las inquietudes municipales (de ese equipo y en ese momento). En el primer caso la-s empresa-s de confianza ofrece una producto “exclusivo” que suele derivar hacia el volcado de grandes esfuerzos y recursos en la elaboración de cartografía, apoyada en medios propios, y en el empleo de sistemas de información territoriales en los que tengan experiencia los técnicos que trabajan habitualmente para ella; en detrimento de un mínimo esfuerzo en materia de titularidad catastral, valoración de los bienes y formación del personal que se hará cargo de la documentación elaborada. La justificación de este planteamiento suele ser la siguiente: La cartografía es imprescindible para el catastro y puede ser empleada en otros usos. Es un documento “atractivo” que justifica un gasto importante. Se puede estimar con precisión cuando se empieza y cuando se finaliza. No presenta más problemas que los propiamente técnicos, hace tiempo superados. Se garantiza la dependencia técnica de la administración contratante. Es posible acceder a créditos proporcionados por entidades financieras estatales o internacionales. Con lo que las primeras certificaciones se realizan sobre un documento correcto, perfectamente contrastable y de aplicación inmediata. En cambio; la identificación del titular catastral y la valoración de inmueble no deja de ser una actividad complicada, discutible y repleta de problemas, que difícilmente no encontrará la oposición inmediata y directa de la ciudadanía. Probablemente no finalizará dentro del plazo previsto en el contrato y siempre dejará un número importante de parcelas sin deslindar, un porcentaje considerable de titulares en litigio, desconocidos y un gran volumen de reclamaciones relacionadas con el valor asignado al inmueble. El resultado de esta decisión será: Una cartografía fiable (en su caso) que quizá no tenga relación con la de la municipalidad colindante y que cuando se quiera integrar dentro de un marco más amplio haya que reformarla. Un sistema de gestión territorial dependiente de la empresa que desarrolló las aplicaciones específicas. Un listado de titulares catastrales que no estará completo y, por lo tanto, no estarán reflejadas sus propiedades en la cartografía; cartografía que no será actual cuando se resuelvan los litigios y puedan deslindarse las fincas. Una valoración inmobiliaria a la baja que no entorpezca el proyecto en su conjunto. En resumidas cuentas: un inventario cartográfico, apoyado en un sistema de información territorial con múltiples opciones informáticas (que probablemente no sabrán usar o no se necesitarán) y que carecerá de la utilidad catastral perseguida pues no será riguroso con otras fases delicadas del proceso: valoración y titularidad. Si es el técnico municipal el que debe confeccionar el proyecto catastral –segunda opción indicada- lo más normal es que recurra a la experiencias realizadas por compañeros suyos en otras municipalidades, asista a cursos de formación impartidos por algún centro o entidad supramunicipal y, en su caso, busque, estudie y seleccione aquellos parámetros que considere más adecuados de los distintos pliegos de condiciones técnicas a los que tenga acceso a través de la “Red” y que sea capaz de traducir (en su caso). Por su marcado perfil inmobiliario y escasa, por regla general, formación carto-informática, enfoca los trabajos hacia un soporte gráfico simple; un proceso informático sencillo que sea conocido por su equipo de trabajo inmediato; una detallada identificación de la titularidad y un proceso de valoración uniforme pero, generalmente, con resultados bajos en relación con el mercado inmobiliario pues, probablemente, sobre él y sobre su equipo recaerá la responsabilidad de resolver los recursos que le planteen los vecinos (suyos) sobre el valor catastral asignado al bien. En cualquier de las dos opciones expuestas el producto no será atractivo ni útil para todos sus potenciales usuarios: administraciones, empresas, propietarios, notaría, Básicamente para evadir el impuesto predial: no se conoce el titular catastral y, consecuentemente, no se identifica el sujeto pasivo. registro de la propiedad, entidades financieras,...; no se demandará; no generará ingresos por la vía de su venta; no gozará de confianza y no se mantendrá actualizado a menos que se establezca un sistema de inspección riguroso; inspección que la práctica pone de manifiesto que no suele dar los frutos perseguidos. Como puede apreciarse ninguna de las dos alternativas expuestas son recomendables. Debe ser competencia del Estado (debidamente asesorado) la regularización del proceso, la redacción e imposición de normativas técnicas en materia de cartografía, valoración y titularidad que fomenten la uniformidad y la integración de la documentación definitiva. Por otra parte, el Estado debe conocer lo que hay, donde está, de quién es y cuanto vale; sólo de esta forma podrá delegar consecuentemente. En caso contrario dispondrá de información sesgada, incompleta y, en ocasiones, interesada, que poca utilidad tendrá para sus políticas integrales de índole económica, territorial, social, tributaria, medioambiental y civil. Esta tercera alternativa, la que técnicamente presenta mayores ventajas, no está tampoco falta de dificultades. En ocasiones la Administración Central se encuentra, en el momento en que decide liderar la elaboración de un catastro nacional, que existen distintos centros administrativos, con desigual representación territorial, que tienen competencias sobre “sus” respectivos catastros: El departamento de agricultura ha realizado procesos de reforma agraria y a adjudicado fincas a colonos a los que les ha entregado un título de propiedad. Esta documentación está cartografiada, cuenta con un respaldo jurídico y han sido valorados los predios; pero no es continua en el espacio, no es homogénea en materia de valoración y su puesta en tributación no favorece la equidad fiscal con el resto de titulares de esa municipalidad. El departamento de la vivienda o de asuntos sociales que desea ofrecer viviendas a los emigrantes del campo que se han desplazado a las periferias de las ciudades. Con información procedente de los proyectos de obra se incluirán planos, en este caso, correctos pero no universales ni homogéneos, que permitirán conocer las superficies de los inmuebles. En cambio, los valores no se aproximarán a la realidad pues al tratarse de edificaciones sociales aquellos estarán intervenidos. En una primera fase, la entrega-adjudicación, sí serán válidos, pero inmediatamente después la perderán pues entrarán en el mercado favorecidos por la especulación ante la escasez de viviendas. Fiscalmente no satisfarán las necesidades de la municipalidad dado que los valores catastrales asignados son bajos (los fijados inicialmente por la propia administración) y los responsables municipales no gravarán a este colectivo frente al resto; que quizá no esté catastrado. El Registro de la Propiedad Territorial ha fomentado y avalado procesos de titulación de tierras en diferentes zonas y con distintos motivos. Con la clara finalidad de incrementar la seguridad del propietario sobre el bien ha capturado información física del mismo, en ocasiones apoyada en un plano; y puede habérsele asignado un valor a efectos de su primera inscripción, valor muy alejado de la realidad si las costas del proceso son proporcionales a aquél. Consecuentemente se contará con una buena base de datos sobre titularidades pero espacialmente incompleta (repleta de huecos y solapes), sin cartografía continua ni homogénea y con valores declarados poco convincentes. Las propias municipalidades, ante la falta de actividad de la Administración Central pueden haber tomado la iniciativa e implantar catastros en las zonas ricas de su término con un claro perfil tributario. No se dispondrá de una cartografía completa del mismo y sólo se habrán catastrado los terrenos más fértiles o los barrios más ricos que serán los que mejores resultados fiscales ofrezcan. Otras en el marco de sus atribuciones: catastro forestal, catastro minero, etc. Por estos motivos en algunos estados se están perfilando, aprobando y desarrollando leyes específicas que permitan la reagrupación de toda la información y, en su caso, la continuidad de los trabajos de cada entidad pero bajo el control estricto de un único responsable: dirección de catastro (o como quiera denominarse). En esta línea cabe destacar la importante labor del ejecutivo peruano que, recientemente, aprobó (julio de 2004) la “Ley que crea el Sistema Nacional Integrado de Catastro y su vinculación con el Registro de Predios”, que en su artículo 1 (objeto de la Ley) indica que la finalidad es: “...regular la integración y unificación de los estándares, nomenclatura y procesos técnicos de las diferentes entidades generadoras de catastro en el país”. Por otra parte, y dentro de una nación eminentemente federal como es Argentina, está en marcha la nueva “Ley Nacional de Catastro” que, entre otras propuestas persigue: “contribuir a la adecuada implementación de Políticas Territoriales, Administración del Territorio, Gerenciamiento de la Información Territorial y al Desarrollo Sustentable” y para ello: “requiere la adecuación del marco normativo catastral”, ofreciendo: “las bases para un desarrollo coordinado en materia de Catastro e información territorial”. MODELOS DE VALORACIÓN CATASTRAL MÁS EXTENDIDOS Hecha esta breve introducción, en la que se pone de manifiesto una realidad ampliamente extendida, hay que indicar que los modelos de valoración catastral suelen diferir en función de la naturaleza del bien. Por regla general todas las normativas catastrales vigentes establecen el valor de un inmueble urbano como suma del valor del suelo más el de la construcción existente (método de reposición); y el de los inmuebles rústicos mediante una capitalización de rendimientos (método analítico) o comparándolos con otros de similares características (método sintético). Todas ellas tienen ventajas e inconvenientes, algunos de los cuales que se recogen, brevemente, a continuación: En el ámbito urbano el uso del método de reposición es adecuado cuando se dispone de un estudio de mercado fiable y actualizado de valores de suelo (método residual y sintético) y se cuenta con coeficientes objetivos y contrastados sobre el coste de la edificación en función del uso (vivienda, oficina, garaje,...); conservación (buena, regular,...); depreciaciones (física, funcional,...); ... y urbanísticos. En caso contrario los resultados no son fiel reflejo de la realidad inmobiliaria local. En cambio, en el ámbito rústico no suele emplearse este proceso salvo para estimar el valor de las viviendas diseminadas fuera de los casos urbanos consolidados y aquellas otras que tengan un uso exclusivamente agrario. El método de capitalización de renta encuentra su uso natural en los inmuebles rústicos; al fin y al cabo una finca agraria no deja de ser una explotación agraria: una empresa, en la que para obtener ingresos hay que incurrir en gastos. Con estos parámetros se puede estimar la renta (renta = ingresos – gastos – beneficio) y a partir de ella, en su caso, el valor (Valor = renta / capitalización). El problema principal se presenta cuando la renta de un inmueble no es capaz, por sí sola, de explicar el valor de mercado que alcanza. Indudablemente a mayor renta de la explotación mayor valor pero: ¿cuál es la relación? ¿es la misma para todos los aprovechamientos? y ¿porqué a igual renta dos fincas situadas en sitios distintos, dentro de un mismo municipio, no alcanzan el mismo valor de mercado?. Estas cuestiones son difícilmente solucionables y las alternativas adoptada se dirigen hacia la elección de un tipo de capitalización único para todos los aprovechamientos y la estimación de ingresos (¿ficticios?) más elevados para aquellas fincas a las que el mercado asigne un valor mayor, a pesar de que los rendimientos en la práctica sean iguales. Estas decisiones pueden ser técnicamente discutibles, pero suelen ser las alternativas adoptadas para adecuar los resultados a la realidad del mercado. En el ámbito urbano, cuando la tributación elige como base imponible la renta real o potencial del inmueble, no es extraño que se estime el valor del mismo, por otro procedimiento y, a continuación, se calcule aquella aplicando el método analítico eligiendo un único coeficiente de capitalización para todos. El método comparativo se emplea en todos los sistemas catastrales estudiados, de manera excluyente o en alguna de las fases de los trabajos; en concreto, su uso está generalizado en los estudios de mercado, en la asignación de categorías o calidades a los bienes, en la comparación de variables explicativas como la calidad de suelo, etc., encontrando su máxima expresión en la confección de catálogos que identifiquen los inmuebles de referencia, por usos, en el ámbito territorial elegido para que los tasadores puedan emitir un juicio apoyándose en, entre otros, una referencia cercana. Los catálogos que se elaboran, en ocasiones de manera muy poco formal, recogen los inmuebles más característicos de todas y cada una de las tipologías o usos identificados: vivienda colectiva en manzana cerrada de calidad media construida en la década de los Sesenta; vivienda unifamiliar adosada, de buena calidad, edificada en el último decenio; plantación de naranjos en plena producción con alta rentabilidad; parcela de cereal de secano de baja producción; etc. Los métodos estadísticos y econométricos son, a juicio de un número considerable de especialistas en valoración, el futuro de la valoración catastral, aunque también abundan los detractores: “principalmente por la discapacidad de los paquetes estadísticos de considerar algo más que reglas y modelos matemáticos rígidos” (Piol, 2000). Empleando un considerable número de variables se puede llegar a estimar una función explicativa apoyándose en: número de habitantes, renta media de la población, número de entidades financieras representadas, vehículos agrícolas registrados,... y, obviamente, producción agrícola y rentas de los inmuebles urbanos. Lamentablemente el volumen de datos que hay que introducir y actualizar para calcular una función explicativa, con un nivel de aproximación adecuado, no está disponible en todos los países y el grado de generalización que ofrece puede servir, hoy por hoy, para asignar valores de forma masiva y, difícilmente, individualizarlos para todas y cada una de las unidades catastrales. Por otra parte, y aunque la “fórmula” se apruebe por ley, no todos los técnicos que la empleen serán capaces de interpretarla y, por supuesto, pocos ciudadanos serán capaces de saber cómo y de qué forma le han asignado ese valor al inmueble del que él es titular. Los método apoyados en redes neuronales artificiales, geoestadística, etc., son de difícil localización en los ámbitos de las valoraciones masivas con fines catastrales y su empleo se ciñe a aportaciones específicas de manera experimental. Sin dudar de su validez, aún no están plenamente consolidados en el mundo catastral. En la práctica diaria puede comprobarse que muchos países han elegido procesos de valoración catastral adecuados a sus necesidades, pero de baja calidad y generalmente mal ejecutados; con lo que los resultados no ofrecen las utilidades que podrían demandarse por la sociedad, ni aseguran una justa distribución de la fiscalidad territorial. En ocasiones, la normativa aplicable es correcta y técnicamente avanzada pero: o bien no se cuenta con personal cualificado que pueda aplicarla, por tratase de un “paquete” importado o adquirido en el extranjero; o bien sólo se aplicó en un determinado momento en una zona concreta y cuando se comprobó las complejidad que conlleva realizar correctamente el trabajo se abandonó a su suerte el proceso y los bienes valorados. En otras ocasiones la falta de exigencia de responsabilidades sobre los trabajos catastrales previos: delimitación y medición del inmueble e identificación del propietario, favorece la negligencia en materia de valoración y el resultado es la asignación, no se sabe cómo ni porqué, de un valor por unidad catastral bajo, alejado de la realidad, con escasa o nula justificación técnica, que no tiene otra utilidad más que la de soportar un tributo territorial repartido injustamente. En aquellos países en los que se han realizado o continúan llevándose a cabo reformas agrarias son los valores asignados por los responsables del organismo encargado de su ejecución los que se utilizan como referencia de los catastrales. Cierto es que las fincas han sido valoradas individualmente, sin embargo los objetivos de la reforma agraria son diferentes de los catastrales y pueden existir grandes zonas de terreno excluidas y, por lo tanto, sin valorar. También está generalizado el uso de los valores declarados en los actos públicos de compra-venta tramitados a través de las oficinas de notaría y registro pero, en este caso, la problemática es doble: no todos los bienes se transmiten con intervención de un notario y las cantidades declaradas pueden o no haber sido contrastadas, amén de otras muchas que se presentan en cada caso concreto: superficie del inmueble, aprovechamiento actual, mejoras realizadas, límite de fincas,... A esto hay que añadir el hecho de que el Catastro considera al territorio como una totalidad, no sirve registrar información específica, y en su caso detallada de algunas zonas mientras que otras están incógnitas. El territorio es continuo y la información ha de ser continua. Como puede imaginarse estas últimas alternativas son válidas a efectos de disponer de información de referencia para conocer el mercado; no obstante, no solucionan el problema dado que los datos no gozan de la uniformidad, confianza y universalidad que se le exige al inventario detallado de inmuebles que es el Catastro. Disponer de esta información, así como de cantidades abonadas en procesos expropiatorios, ofertas en firme, viviendas construidas acogidas a algún régimen de financiación preferencial, etc., es imprescindible pero no suficiente para conocer el mercado. Éste ha de identificarse y representarse en un estudio realizado al efecto que tenga carácter universal, esté regulado por una normativa catastral propia y cuente con los niveles de coordinación suficientes para que pueda ser integrado en un ámbito espacial más extenso. No debe olvidarse que la última finca rústica de un municipio valdrá lo mismo que la primera del limítrofe, si ambas comparte las mismas características agro-económicas, y esto es una realidad que debe encontrar su correspondencia en el valor catastral administrativamente asignado. PROCESOS DE VALORACIÓN CATASTRAL Apoyándose en la información antedicha no debe extrañar volver a resaltar que el diseño e implantación de un modelo de valoración catastral es el aspecto más complicado de todo el proceso catastral. Conforme indica Caballer (2002): “A efectos fiscales, la legislación de cada país incorpora algunos de éstos conceptos (de valoración catastral) de manera casi siempre confusa, debido a que resulta más fácil legislar con simplificaciones que profundizar en los correspondientes y necesarios estudios económicos empíricos que definan con precisión qué es lo que realmente se quiere gravar y cuál es su cálculo. Predomina el trabajo de gabinete sobre los trabajos de campo y la perspectiva jurídica sobre la perspectiva económica y técnica”. Mientras los aspectos cartográficos, informáticos, fiscales, registrales,... de los modelos catastrales tienden a estandarizarse, la valoración catastral se aleja de esta tendencia por la falta de formación de los muchos de los responsables administrativos y el temor a la presión de la sociedad. Consecuentemente, conviven iniciativas, metodologías, ajustes y propuestas que intentan, de una forma u otra, asignar un valor al inmueble que, en ocasiones, no ofrecen alternativas a la discusión o a la impugnación del valor, simplemente porque están aprobadas en un boletín o gaceta oficial que así lo recoge. A grandes rasgos un modelo de valoración catastral debería seguir la siguiente secuencia operativa: Justificación de la necesidad de realizar un estudio general de precios del mercado inmobiliario. Elaboración del estudio marco. Propuestas de metodologías de valoración catastral. Valoración catastral de los inmuebles testigo y comprobación de los resultados. Redacción y aprobación de la Normativa Técnica de Valoración seleccionada. Elección de la referencia entre el valor catastral calculado y el de mercado (o en su caso estimación de la renta). Elaboración de un estudio de mercado para conocer la realidad local. Redacción de un documento administrativo que recoja las características propias de la zona a valorar y los intervalos de valor de los módulos aplicables (ponencia de valores), coordinado en los diferentes ámbitos territoriales considerados: nacional, provincial, comarcal, departamental, cantonal, local, etc. Asignación a cada inmueble del valor catastral, de la base imponible y de la liquidable que le corresponda en el ejercicio tributario respectivo. Notificación al interesado o exposición pública de los resultados. Los primeros apartados corresponden a trabajos de investigación inmobiliaria y a desarrollos técnicos y administrativos que servirán para poner las bases de los trabajos posteriores; destinados, éstos últimos, a la asignación individual de un valor catastral a todos y cada uno de los bienes. Desde un punto de vista eminentemente administrativo la secuencia expuesta podría presentar algunos puntos de discusión; pero desde un punto de vista práctico es probable que las decisiones tributarias no se tomen sin conocer exhaustivamente la realidad del mercado inmobiliario y su incidencia fiscal inmediata. La mayor parte de los proyectos catastrales que se están acometiendo en gran parte del Mundo, con especial incidencia en Iberoamérica liderados o en coordinación con los Registros de la Propiedad con el fin de obtener un producto catastral que sirva de base y sustento a los procesos de formalización de la propiedad inmobiliaria, se articulan, o deberían articularse de acuerdo con las siguientes líneas generales. Metodología sencilla, eficaz, dinámica, fácilmente actualizable, de aplicación automática; cuyos resultados puedan ser empleados por otras administraciones, particulares y empresas. El volumen de información capturada, que no se encuentre previamente en las bases de datos catastrales, deberá ser muy reducido; este hecho repercute directamente sobre el tiempo de ejecución del proceso valorativo y en el coste económico que conlleva. Debe ofrecer al contribuyente garantía y confianza en el proceso del cálculo del valor catastral del bien inmueble del que es titular; de esta forma se hace patente el principio de equidad fiscal que debe regir todas las actuaciones del ministerio hacienda/finanzas respectivo. Debe identificarse con precisión la referencia, en su caso, entre el valor catastral calculado y el que se tome de referencia; siempre vigilado por el correspondiente documento técnico-administrativo. Disfrutar de la soberanía e independencia necesaria que requieren el proceso de valoración catastral. El Catastro ha de ser la única institución encargada de diseñar el modelo, ejecutarlo y conservarlo; en caso contrario los intereses particulares y la falta de formación y coordinación podría invalidar el proceso y los resultados. Deber ser un proceso fácilmente informatizable y asumible técnicamente por los sistemas de información geográficos empleados o a implantar; esto conlleva un ahorro de recursos humanos y materiales, así como la optimización del tiempo empleado. Permitirá al Catastro completar las características descriptivas de los bienes inmuebles del ámbito territorial considerado y, de esta forma, disponer de un inventario detallado que pueda tener multitud de aplicaciones de índole fiscal o administrativa. Estar en total consonancia con los sistemas de calidad que se diseñen o estén implantados. CONCLUSIONES El catastro es una herramienta indispensable para la modernización de la Sociedad y permite el conocimiento preciso y exhaustivo del territorio; a la vez que favorece los procesos de generación de riqueza y abastece las arcas de las haciendas públicas. Para identificar los bienes inmuebles, independientemente de sus naturalezas, se necesita una cartografía adecuada y un sistema de información territorial que sea capaz de soportar el almacenamiento y gestión de las ingentes bases de datos que se elaboran. El soporte gráfico puede ser costoso, demandar un plazo considerable de tiempo y llevar asociadas numerosas reticencias por parte de las instituciones dedicadas a elaborar cartografía en los respectivos países; pero es imprescindible. La normalización de los procesos, los avances técnicos en estas materias y la existencia de numerosos profesionales y empresas cualificadas para elaborar cartografía y diseñar aplicaciones informáticas que satisfagan las necesidades catastrales reducen considerablemente la problemática y el nivel de discusión. En contrapartida, el proceso de valoración catastral y, en ocasiones, la búsqueda del titular catastral sí conlleva abundantes problemas y casi infinitas casuísticas. Por este motivo, y en materia de titularidad, son los procesos de coordinación efectiva entre la institución catastral y la registral los más deseados. Por el contrario, la valoración catastral se convierte en un muro que deben franquearse, prácticamente al final del trabajo, para poner en tributación los bienes. No abundan los profesionales cualificados en esta actividad, lo que unido a la exigencia de cumplir con los plazos previstos para finalizar el trabajo, fomenta la descoordinación y la “chapuza” que se materializa en valores poco precisos y alejados de la referencia que se establezca con objeto de evitar la acumulación de recursos administrativos apoyados en una tasación contradictoria: ¿quién va a reclamar si todos son conscientes de que el valor asignado al inmueble apenas llega al 25 o 30% del que se tome como referencia?. Las pospuestas transitorias para diseñar, aprobar y aplicar una normativa precisa en materia de valoración catastral suelen convertirse en indefinidas y, con el paso del tiempo, las diferencias se engrosan y los problemas político-administrativos-técnicos son cada vez más difícil de solucionar. En los países en los que los catastros están consolidados y cuentan con diversas y abundantes fuentes de información: notarías, registros, entidades financieras, sociedades de tasación, colegios profesionales, municipalidades, etc., podría conformarse una base de datos que se alimente constantemente y de la que se puedan obtener resultados válidos para el fin perseguido. Apoyándose en procesos de clasificación y homogeneización es posible analizar los datos y proponer zonas que compartan valores similares. Sin embargo, esto no es suficiente si no se dispone de un cualificado equipo de expertos en valoración inmobiliaria y catastro que sean capaces de diseñar una normativa propia, ajustada al marco legal y a las aplicaciones inmediatas y futuras del catastro elaborado, así como de un proceso riguroso y sencillo de actualización de los valores catastrales. REFERENCIAS AGUADO, D. (2002), "La valoración de bienes inmuebles. 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